一、树立和落实科学的发展观，确立“十一五”规划的新理念

    规划理念是规划编制工作的思想基础。与以往历次五年计划相比，“十一五”规划编制工作是在科学发展观指导下进行的。在规划的思路、体系、内容、方法等各个方面和环节，都必须贯彻和落实科学发展观的要求。

    （一）树立以人为本的规划理念

    过去，由于我们长期处于物质产品的短缺状况，规划编制的出发点往往放在增加物质产品的生产和供应上，把经济增长本身当作最终的目的，发展等同于增长，增长等同于GDP的增长，“以物为本”的特征比较明显。在“十一五”规划编制中，要按照建立社会主义和谐社会的要求，树立以人为本的现代理念，把最广大人民群众的根本利益作为发展的出发点和落脚点，把人的合理需求、人的自由流动、人的全面发展作为规划的重要内容，真正把以人为本的理念落实到规划中去。首先，在规划目标上，要把促进人的全面发展放到更加重要的位置。进一步提高人民群众的物质文化生活和健康水平，不断提高人民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，切实尊重和保障公民的政治、经济、文化权利，为人们平等发展、充分发挥聪明才智创造良好的社会环境。其次，在规划内容上，要从单一考虑GDP的增加转向经济社会协调发展。从偏重经济增长，转向更加重视扩大城乡就业、完善社会保障、转变城乡二元结构、缩小收入分配差距、健全公共服务等与人民群众生活密切相关的内容；第三，在规划指标上，要从重视经济指标，转向同步关注人文的、社会的以及体现人民生活质量和生态环境的指标。要深入研究与促进社会全面进步密切相关的指标，研究提出引导各地、各部门树立和落实科学发展观和正确政绩观的指标体系。

    （二）树立空间均衡的规划理念

    改革开放以来，浙江经济高速发展，综合实力不断提高，但在空间结构上不均衡性也在扩大。主要表现在：一是经济增长与人口分布不均衡，地区发展差距拉大。浙江不同地区的人均GDP，最高的与最低地区差距达3.8倍，而且这种差距仍有进一步扩大的趋势，不同地区的居民收入和生活水平的差距拉大，特别是不同地区居民享受的公共服务的差距拉大。其原因主要是城市化水平不高，人口集聚速度慢于经济集中的速度。二是经济发展与人口、资源、环境在空间上不够均衡。如浙东北六市人口占全省总量的50.7%，生产总值占64.9%，而水资源仅占37.4%，资源性缺水和水质性缺水都比较严重。浙江经济社会发展在空间结构上的不均衡性，导致资源跨区域配置的压力越来越大。

    在“十一五”规划中，要切实改变重产业、轻空间的倾向，树立空间均衡的规划理念。首先，要努力打破传统的行政区经济。加快区域经济一体化进程，从重视政府配置资源转到重视发挥市场机制的作用，从重视本地区资源配置转到更加重视跨区域的资源配置。在“十一五”规划中，不能囿于本行政区的框框，要加强区域之间经济社会发展的合作，在更大范围内促进生产要素的合理配置，实现新形势下的优势互补。其次，切实加强区域规划工作。通过编制和实施区域规划，强化经济社会发展在空间上的均衡。在推进工业化、城市化过程中，要进一步调整和优化生产力布局，促进人口与经济的分布和资源、环境的承载能力相适应，促进区域经济社会相对均衡发展。

    （三）树立统筹发展的规划理念

    根据浙江经济社会发展水平和趋势，“十一五”时期将进入人均GDP3000—5000美元的发展阶段。在这一重要的发展阶段，要保持经济平稳较快发展，必须正确处理好城乡发展、区域发展、经济与社会发展、人与自然发展，物质文明与精神文明、政治文明建设之间的关系。

    统筹发展的理念，体现在“十一五”规划中，就是要按照“五个统筹”的要求，更多地关注城乡的统筹发展，把化解“三农”问题放到更加突出的位置，重视农村基础设施建设和文化、教育、卫生等社会事业发展和社会保障工作，促进城乡一体化；更多地关注区域共同发展，融入长三角经济圈，构建三大产业带，推动欠发达地区的跨越性发展；更多地关注经济社会协调发展，深入实施科教兴省、人才强省、文化大省战略，建设社会主义和谐社会；更多地关注人与自然的和谐发展，推进生态省建设，发展循环经济，促进经济与人口、资源、环境相协调的可持续发展；更多地关注经济与改革开放的互动发展，促进内源性民营经济扩大利用外资，融入开放型经济体系，进一步提高浙江经济的国际竞争力。

    （四）树立可持续发展的规划理念

    改革开放25年来，浙江坚持“两头在外”，充分利用两种资源、两个市场，较好地克服了能源、原材料短缺的矛盾，实现了由资源小省向经济大省的历史性跨越。但是，长期以来，经济的高速增长是建立在高投入、高消耗、高排放基础上的，这种传统的粗放型增长方式并没有得到根本改变。因此，“十一五”时期，必须加快推进资源环境约束条件下经济增长方式的转型，走新型工业化的道路，大力发展循环经济，增进人与自然的和谐发展。

    树立可持续发展的规划理念，体现在“十一五”规划中，要重点把握三个方面：一是把加快发展建立在资源支撑能力的基础上。要切实改变资源无限、廉价的观念和单纯向自然索取的做法，实行更加严格的资源政策，有限开发、有序开发、有偿开发。二是积极推进经济增长方式的转变。充分利用国家宏观调控和资源环境要素瓶颈制约形成的“倒逼”机制，实现经济增长方式“四个转变”，即从粗放型向集约型转变，从依赖物质资本为主向依靠人力资本为主转变，从过分依赖投资带动向内需与外需协调、消费与投资双轮驱动转变，从过分依赖工业带动向二、三产业共同带动转变。三是加快推进生态省建设。遵循“减量化、再使用、可循环”的原则，大力发展循环经济，全面推行清洁生产，形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环的政策环境和发展机制，全面建设高效集约型社会，努力以最小的资源和环境代价，谋求经济社会最大最优的发展。

    二、着力提高驾驭社会主义市场经济的能力，进一步明确“十一五”规划编制工作的主要任务

    按照贯彻落实科学发展观和完善社会主义市场经济体制的要求，浙江“十一五”规划编制工作的主要任务是：

    （一）强化总体规划纲要的指导作用。全省国民经济和社会发展“十一五”总体规划纲要，是编制区域规划、专项规划，以及制定政策和年度计划的依据，具有重要的指导作用。“十一五”总体规划的规划期，以2006-2010年为主，并与全面建设小康社会、提前基本实现现代化的目标相衔接，展望到2020年。在“十一五”规划编制中，要进一步强化总体规划的宏观性、战略性和政策性，重点提出指导方针、发展目标、战略任务、重大项目布局和政策措施，减少市场机制已经发挥配置资源基础性作用领域的内容，进一步充实社会管理、公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等政府履行公共职能和建立和谐社会的内容，强化产业政策引导、资源许可利用和区域空间布局的规划要求。依据“十一五”总体规划纲要，编制重点领域的发展建设规划，作为投资决策的重要依据，以规划定项目，增强规划实施的刚性。同时，全省“十一五”规划纲要要发挥指导市县规划编制和实施的作用。

    （二）启动新一轮区域规划。区域规划具有空间性、约束性、综合性和跨行政区的特点。编制区域规划，要着眼于提高区域综合竞争力，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，把区域经济中心、城镇体系、产业聚集区、公共服务设施和城乡统筹发展等落实到具体的地域空间。浙江“十一五”区域规划，主要分三个层次进行：一是积极参与国家发展改革委牵头组织编制的长三角区域规划；二是在编制环杭州湾产业带发展规划的基础上，完成温台沿海和金衢丽产业带发展规划的编制工作，并抓好组织实施；三是按照统筹城乡协调发展的要求，在市域、县域范围内，选择若干重点区域，编制跨行政区的区域规划。在编制区域规划时，一定要强化空间指导和约束功能，进一步明确重点开发区、优化整合区、自然保护区、生态脆弱区等功能区域，为城市总体规划、土地利用规划的编制和修编提供基本依据。

    （三）做深做实专项规划。专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化。专项规划的编制，重点应放在政府履行公共职能，或需要政府调控、引导和扶持的领域。一般产业和市场机制已经发挥配置资源基础性作用的领域，原则上不再编制由政府审批的专项规划。要按照省政府审查批准后的规划框架体系，确定专项规划目录，分别由相应职能部门进行编制。针对浙江经济社会发展的关键领域和薄弱环节，在编制生态省建设规划、先进制造业基地建设规划、“数字浙江”建设规划、电力发展规划、海洋经济强省建设规划、文化“四个一批”规划等基础上，重点抓好水资源、土地、科技、环保、综合交通、高技术、信息化、人才、教育等重点专项规划的编制。各地专项规划的编制既要考虑“十一五”发展的总体思路，又要从实际需要出发，集中在确需政府监管的重要领域和属于地方政府事权范围内的事项。要在制定“十一五”规划框架体系的基础上，确定规划编制体系尤其是专项规划的编制目录，抓好一批重点专项课题的研究。市县专项规划要注意避免与省级专项规划的简单重复，能源、交通等重大基础设施建设布局的内容应该纳入省级专项规划。

    （四）完善市县规划体制。市县规划在规划体系中具有基础性作用，是总体规划、区域规划、专项规划在市县的细化和落实。要改变规划“上下一般粗”的状况，在加强各级各类规划有机衔接的基础上，市县规划要因地制宜，突出地方特色。县市规划应该成为操作性强、贴近人民群众生活、能反映人民群众要求的规划，要更多地阐述与本地居民生活密切相关的内容，成为为人民群众办实事的规划。要积极探索加强经济社会发展规划与城市规划、土地利用规划的相互衔接，把当地经济社会发展的方向和任务落实到具体的地域空间。国家已将宁波市列为规划体制改革试点地区之一，浙江选择了温州、衢州和萧山、遂昌、普陀等10个市县开展规划体制改革试点，并已取得阶段性成效。试点地区应大胆探索，勇于创新，总结经验，发挥先导和示范作用，在“十一五”规划编制工作中推动全省规划体制改革。

    三、积极推进规划的科学化和民主化，切实做好“十一五”规划编制工作

    （一）深入研究发展思路。全面分析国内外环境，准确把握新的发展阶段和特征，深入研究重大问题，形成发展思路，然后再编制规划，是规划工作的一条成功经验。编制好“十一五”规划，必须加强对全局性、战略性重大问题的深入研究。要围绕浙江加快全面建设小康社会和提前基本实现现代化的战略目标，深入研究重点和难点问题。按照树立和落实科学发展观的要求，深入研究全面发展、协调发展、可持续发展和以人为本的发展问题。适应经济全球化的趋势，以开放的视野审视发展中的问题，把内源型经济与开放型经济结合起来进行研究。立足当前，着眼长远，深入研究保障浙江经济社会持续发展的能源、土地、水资源、生态环境等重大问题。各地区、各部门要结合实际确定一批重点课题，组织各方面力量，采取多种形式开展研究，理清“十一五”发展思路。

    （二）切实改进规划编制方法。规划编制过程是统一思想、群策群力、形成共识的过程，在一定意义上，规划编制的过程比规划的结果更重要。在“十一五”规划中，要扩大规划编制中的民主参与，发挥各方面专家的作用，充分体现民意，增强规划的科学性和社会的认可度。要实行开门编规划，通过广泛听取各方面的意见，集思广益，博采众长，不断提高规划编制的水平。各级各类规划草案形成后，可以采取适当形式征询意见，提高社会参与的广泛性。涉及人民群众切身利益的规划，可实行社会公示和社会听证制度。建立健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制。

    （三）研究提出一批重大建设项目。重大项目是落实规划建设任务的重要载体，是实现规划目标的重要手段，对体现政府配置资源的重点，以及引导社会资源的优化配置具有重要的作用。在加快实施“五大百亿”工程的同时，根据发展的要求提出一批重大建设项目，建立“十一五”规划项目库，加强项目前期工作。各地区、各部门都要研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强、需要政府组织实施的重大项目，尤其要明确“十一五”期间需要建设的公共产品、基础设施、可持续发展的重大项目，以及投资量大、产业链长的基础设施和基础产业的重大项目，并做好重大项目的论证筛选，保证重大项目科学合理、切实可行。

    （四）重视加强规划衔接协调。规划衔接是保障各级各类规划相互协调、形成合力的关键，也是保障规划科学性、有效性的必要环节。在“十一五”规划编制工作中，要确立一个重要原则，即加强各级各类规划的相互衔接。下一级规划要与上一级规划相衔接，专项规划、区域规划要与总体规划相衔接，相关的专项规划之间也要进行衔接。规划衔接要遵循下级规划服从上级规划，专项规划和区域规划服从总体规划，同级规划相互协调的原则。衔接的重点主要是规划的发展目标、政策措施、重大基础设施布局、重要资源开发、区域发展方向等。

    （五）进一步强化规划实施机制。规划实施是规划编制的最终目的，要建立责任明确、行之有效的规划实施机制。采取经济、法律和必要的行政手段，切实解决规划工作中存在的重编制、轻实施的问题，确保各级各类规划的组织实施。一是要发挥年度计划在规划实施中的重要作用。在制定和实施经济社会发展年度计划时，分解落实中长期规划提出的目标和任务，并纳入政府目标管理责任制。二是把规划体制改革与投资体制改革结合起来，按照“先编规划、后定项目”的原则，以规划带项目，逐步实行按规划安排投资和项目。三是开展规划的中期评估和后评估工作。在规划实施的中期或期末，对实施情况进行评估，提高规划的科学性和有效性。

  二OO四年十月二十六日